Czy wnioski IOWISZ budują wartość publiczną?

Emilia Kowalczyk

Wprowadzenie

System oceny inwestycji w systemie zdrowia IOWISZ, wprowadzony w 2016 roku, ma na celu racjonalizację inwestycji w polskim sektorze zdrowia, kierując środki publiczne i prywatne tam, gdzie najlepiej odpowiadają potrzebom społecznym. Wypełniający koncepcję wartości publicznej Marka Moore’a, system opiera się na transparentnych kryteriach oceny wspierających misję publiczną, sprawiedliwość dystrybucji zasobów i korzyści dla pacjentów. Jednak wyzwania, takie jak brak powiązania pozytywnej oceny IOWISZ z kontraktem NFZ czy nierówności w dostępie do inwestycji między dużymi i małymi placówkami, ograniczają jego skuteczność. Niniejszy artykuł analizuje, jak IOWISZ realizuje wartość publiczną, identyfikuje kluczowe problemy i proponuje rozwiązania zwiększające efektywność systemu.

Problem

IOWISZ, czyli instrument Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, został wprowadzony w 2016 r. w odpowiedzi na krytyczną ocenę efektywności inwestycji publicznych poczynionych szczególnie w perspektywie wspólnotowej polityki spójności 2007-2013, które realizowały niejednokrotnie interes partykularny a nie publiczny. Jednakże, jak odróżnić interes publiczny od prywatnego i jak sprawić, by partykularne ambicje nie przysłaniały celów publicznych?

Mark Moore w swojej przełomowej książce Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) wprowadził koncepcję wartości publicznej. Oznacza ona sprawiedliwe tworzenie dobra dla jednostek i wspólnot, odpowiadające na ich potrzeby, z poszanowaniem i uznaniem wkładu każdego człowieka. W monografii Recognizing Public Value (2013) Moore rozwinął tę ideę, proponując na wzór sprawdzonej w świecie biznesu metody rozwoju Ballanced Scorecard, narzędzie Public Value Scorecard, służące zrównoważonemu zarządzaniu publicznemu w duchu wartości publicznej, uwzględniające misję organizacji, sprawiedliwość działania oraz satysfakcję interesariuszy. W tym ujęciu wartość publiczna to korzyści i rezultaty dostarczane przez instytucje publiczne w odpowiedzi na potrzeby społeczeństwa, zgodnie z ich misją. System IOWISZ ma wypełniać tę misję, jednak skuteczność jego działania zależy od czynników dotąd nieuregulowanych i jest przez to podatna na naciski polityczne i rzecznictwo interesu różnych grup.

Założenia teoretyczne

Analizując zagadnienie inwestycji w ochronie zdrowia z perspektywy publicznej karty wynikow Moore’a (Public Scorecard), głównym celem systemu IOWISZ jest uporządkowanie inwestycji w ochronie zdrowia oraz zapewnienie racjonalnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych w perspektywie misji publicznej, sprawiedliwości dystrybcji środków oraz korzyści dla pacjentów i personelu medycznego. Wniosek IOWISZ bierze wszystkie te perspektywy pod uwagę. Po jego złożeniu, Minister Zdrowia i wojewodowie wydają opinie o celowości inwestycji po konsultacjach z Narodowym Funduszem Zdrowia. Pozytywna ocena świadczy o zgodności projektu z lokalnymi potrzebami zdrowotnymi w duchu wartości publicznej Moore’a, natomiast negatywna wskazuje na ich niedopasowanie do priorytetów polityki zdrowotnej, map potrzeb zdrowotnych i planów transformacji.

System ten ma za zadanie przeciwdziałać przypadkowym, nieuzasadnionym inwestycjom, wspierając lepszą alokację środków publicznych. W tym ujęciu IOWISZ wspiera tworzenie wartości publicznej, ponieważ inwestycje co do zasady mają być kierowane są tam, gdzie istnieje rzeczywiste zapotrzebowanie społeczne.

Praktyka działania

System IOWISZ działa na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i jest wspierany przez Ministerstwo Zdrowia, wojewodów i NFZ. Udział interesariuszy, takich jak dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ, ma zapewniać legitymizację społeczną i polityczną. Kryteria oceny opierają się na dostępnych publicznie dokumentach, co zwiększa transparentność i zaufanie społeczne.Warto jednak podkreślić, że pozytywna opinia IOWISZ nie gwarantuje uzyskania kontraktu z NFZ, ponieważ finansowanie zależy od dodatkowych czynników, takich jak budżet, regionalne priorytety czy dostępność środków. Zgodnie z tym co przewidział Moore, uzgodniona wartość publiczna w publicznym systemie zdrowia musi jeszcze uzyskać formalną legitymizację i wsparcie w postaci kontraktu z NFZ. Gdy placówka zrealizuje kosztowną inwestycję na podstawie pozytywnej oceny IOWISZ, ale nie uzyska finansowania, może to poważnie zagrozić jej stabilności finansowej i zahamować rozwój, a także obniżyć zaufanie społeczne. Wskazuje to na konieczność lepszej koordynacji między oceną IOWISZ a procesem kontraktowania w NFZ. Postulat formalnego powiązania pozytywnej oceny IOWISZ z promesą kontraktu z NFZ był wielokrotnie formułowany w domenie publicznej, jednak nie uzyskał jak dotąd legislacyjnego potwierdzenia. Jak wskazywał Robert Mołdach w raporcie wykonanym na zlecenie Komisji Europejskiej, External expertise on European Structural and Investment Funds Implementation in the healthcare sector in Poland (2019), musiałoby to być powiązane ze zwiększeniem decyzyjności narodowego płatnika, co jednak wykracza poza współczesny polityczny konsensus.

Pod względem praktycznym, system IOWISZ funkcjonuje jako narzędzie teleinformatyczne, umożliwiające ocenę wniosków według precyzyjnych kryteriów punktowych (np. 6200 punktów dla inwestycji rozszerzających zakres świadczeń). Proces ten odbywa się w jasno określonych ramach czasowych – wojewoda ma 45 dni na wydanie opinii.

Jednak system generuje również nierówności. Większe podmioty, dysponujące lepszym zapleczem finansowym i eksperckim, mogą zlecać przygotowanie profesjonalnych wniosków firmom doradczym, co zwiększa ich szanse na sukces. Natomiast mniejsze placówki, zwłaszcza borykające się z trudnościami finansowymi, często nie mają zasobów, by sporządzić wniosek zgodny z rygorystycznymi wymogami. To skutkuje ich odrzuceniem, a w konsekwencji pogłębianiem nierówności w dostępie do inwestycji i opieki zdrowotnej.

Podsumowanie:

System IOWISZ przyczynia się do budowania wartości publicznej, porządkując inwestycje zdrowotne i kierując je zgodnie z potrzebami społeczeństwa. Jego mocne strony to transparentność, określone kryteria i automatyzacja. Wymaga jednak usprawnień:

• lepszej integracji z procesem kontraktowania w NFZ, aby uniknąć ryzyka niewykorzystania pozytywnie ocenionych inwestycji,
• wsparcia mniejszych świadczeniodawców, aby zmniejszyć nierówności w dostępie do środków i zwiększyć szanse na realizację potrzeb zdrowotnych w mniej uprzywilejowanych regionach.