KPO w ochronie zdrowia: bez wartości publicznej nie skorzystamy z szansy.

Katarzyna Jajuga, Emilia Kowalczyk

Krajowy Plan Odbudowy (KPO) miał stać się impulsem do dynamicznego rozwoju Polski po pandemii, gdy system ochrony zdrowia był na skraju załamania. Obiecano wówczas inwestycje, które nie tylko wyrównają straty, ale też unowocześnią medycynę. Szczególne nadzieje budził projekt D1.1.1 w onkologii, zakładający zaawansowaną diagnostykę, przyspieszone leczenie i większy komfort dla pacjentów – w skrócie realną poprawę jakości życia i zdrowia.

Dlaczego jednak zamiast entuzjazmu dominują dziś obawy? Dlaczego menedżerowie i lekarze skarżą się na biurokratyczny chaos, zamiast świętować przełom? Klucz do zrozumienia daje teoria wartości publicznej Marka Moore’a. Zakłada ona, że każde działanie państwa musi spełniać trzy kryteria: budować zaufanie społeczne, opierać się na realnych zdolnościach instytucji oraz generować trwałe korzyści dla obywateli. W przypadku KPO problem tkwi właśnie w niedociągnięciach tych elementów. Co dokładnie zawiodło i jak to naprawić?

Początek chaosu

Problemy z wdrażaniem KPO ujawniły się już przed jego uruchomieniem. Długotrwałe negocjacje z Komisją Europejską spowodowały znaczne opóźnienia, a strona polska wydawała się oczekiwać po prostu elastyczności korzystania z nowej „koperty finansowej”, podczas gdy Komisja Europejska oczekiwała precyzyjnej logiki interwencji. Gdy w końcu ruszyły środki finansowe, konkursy ogłoszono w pośpiechu, a terminy realizacji projektów drastycznie skrócono. Te kwestie nie były jedynie technicznymi niedociągnięciami, lecz wyraźnym sygnałem, że państwo nie kontroluje całego procesu, co świadczy o niedostatecznych zdolnościach operacyjnych.

Ministerstwo Zdrowia nie zapewniło odpowiednich zasobów kadrowych do obsługi programu. Opiekunowie projektów często się zmieniali, jednocześnie zarządzali dziesiątkami spraw i byli przenoszeni między różnymi inicjatywami.  Jak zauważają beneficjenci, nie tylko był bardzo utrudniony kontakt z opiekunami, wręcz niejednokrotnie był całkowity brak kontaktu przez kilka tygodni i jak się później okazywało, następowała zmiana opiekuna i to nie rzadko nawet dwukrotna. To odpowiada sytuacji opisywanej wielokrotnie przez Moore’a, gdy zdolności operacyjne państwa zostają poważnie przeszacowane, co uniemożliwia efektywne zarządzanie. 

Jak zatem realizować program o wartości miliardów złotych, jeśli instytucje publiczne nie dysponują koniecznymi zasobami do jego obsługi? To zaniedbanie podkreśla, że zdolności operacyjne państwa nie zostały zapewnione na wymaganym poziomie, co zagraża sukcesowi całego przedsięwzięcia.

Kryzys legitymizacji i zaufania

Według teorii Moore’a, legitymizacja działań państwa opiera się na ich transparentności, uczciwości i przewidywalności. Wdrożenie KPO w sektorze ochrony zdrowia ujawniło jednak poważne braki w tym zakresie. Niejasne podstawy prawne oraz brak precyzyjnych regulacji – a w niektórych przypadkach ich całkowity brak – stworzyły niestabilny grunt dla realizacji programu. Ministerstwo Zdrowia samo ma trudności z interpretacją własnych zasad, a reguły konkursów często ustalane są w sposób doraźny. Przykładem jest zmiana regulaminu  niespełna trzy tygodnie przed zakończeniem naboru: pierwotnie zakładano, że podmiot leczniczy może złożyć tylko jeden wniosek, niezależnie od tego, ile ma zakładów w swojej strukturze. Tuż przed końcem naboru zmieniono tę interpretację i dopuszczono możliwość składania osobnych wniosków dla każdego zakładu spełniającego kryteria konkursowe.

 W opinii beneficjentów oznacza to chaos: ciągłe zmiany, brak pewności i poczucie, że zasady gry mogą być arbitralnie modyfikowane w trakcie realizacji. Tego rodzaju nieprzewidywalność podważa zaufanie społeczne do instytucji publicznych i całego procesu. Jak w takich warunkach budować wiarę w skuteczność i uczciwość działań państwa? Brak stabilnych ram prawnych i przejrzystości w KPO nie tylko utrudnia realizację programu, ale także pogłębia kryzys legitymizacji i wsparcia społecznego.

Wartość publiczna na marginesie

Mark Moore podkreśla, że skuteczne zarządzanie publiczne wymaga równowagi między trzema elementami: wartością publiczną, legitymizacją i wsparciem oraz  zdolnościami operacyjnymi. W przypadku Krajowego Planu Odbudowy kluczowy element – wartość publiczna – został jednak zepchnięty na dalszy plan. Zamiast koncentrować się na pytaniach: jakie korzyści program przyniesie pacjentom? Jak trwale poprawi system ochrony zdrowia? – uwaga skupia się na rozliczeniach finansowych i dotrzymywaniu terminów.

Ta krótkowzroczna perspektywa rodzi ryzyko tworzenia inwestycji pozornych. Nowoczesny sprzęt kupowany jest bez planu jego wykorzystania, odnowione budynki  mogą stać puste z braku personelu, a projekty, choć formalnie zakończone, nie przełożą się wówczas na realną poprawę zdrowia pacjentów. W efekcie KPO może stać się programem służącym biurokratycznym statystykom, a nie ludziom. Pomijanie wartości publicznej jako nadrzędnego celu podważa sens programu i oddala go od realizacji rzeczywistych potrzeb społecznych. 

Jeśli nic się nie zmieni

Bez zmian w podejściu do realizacji KPO grozi nam niepokojący scenariusz: środki zostaną wydane i formalnie rozliczone, ale nie przyniosą istotnych korzyści społecznych. Pacjenci nie odczują poprawy, onkologia nie osiągnie nowoczesnych standardów, a narastające rozczarowanie społeczne osłabi zaufanie do przyszłych programów publicznych. Co więcej, Polska ryzykuje utratę wiarygodności w oczach Unii Europejskiej, postrzegana jako kraj zdolny do „odhaczenia” miliardów, ale nieumiejący przekuć ich na rzeczywiste ulepszenie usług publicznych.

Co więcej liczne badania dotyczące wdrażania funduszy unijnych jak np. Raport ETO z 2020 r. podkreślają, że pośpieszne wdrażanie funduszy kryzysowych w ochronie zdrowia w UE często prowadzi do nieefektywnego wykorzystania środków, jeśli brakuje odpowiednich zdolności administracyjnych i jasnych ram prawnych.

Raport NIK „Funkcjonowanie systemu ochrony zdrowia w Polsce w latach 2019–2021”  potwierdza powyższe problemy. Ujawnia chroniczne niedobory kadrowe w Ministerstwie Zdrowia i jednostkach odpowiedzialnych za realizację programów zdrowotnych. Brak wystarczającej liczby wykwalifikowanych pracowników oraz częste zmiany opiekunów projektów prowadzą do chaosu organizacyjnego. Raporty NIK również  wskazują na przypadki „pozornych inwestycji”, gdzie NIK krytykuje zakup sprzętu medycznego, który pozostał niewykorzystany z powodu braku personelu lub kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia. Przykładem są szpitale tymczasowe, które kosztowały ponad 600 mln zł, ale nie przyniosły korzyści pacjentom z powodu braku personelu i koordynacji. To bezpośrednio odpowiada obawie, że nowe pracownie diagnostyczne z KPO mogą stać się niewykorzystaną infrastrukturą bez integracji z systemem finansowania NFZ.

Te przykłady ilustrują ryzyko, że KPO może stać się programem „dla Excela”, gdzie środki są wydawane, ale nie przekładają się na poprawę jakości życia pacjentów, co jest sprzeczne z ideą wartości publicznej Moore’a.

Warto zauważyć, że problemy jakie dotykają KPO, nie są w żaden sposób unikalne na tle wyzwań, z którymi mierzą się rządy na świecie wdrażając zmiany strukturalne angażując środki publiczne liczone w miliardach USD czy EUR. Doskonały tego przykład podaje Matt Andrews w badaniu efektywności 999 projektów finansowanych ze środków Banku Światowego. Tylko niespełna 30% projektów przyniosło satysfakcjonujące lub wysoko satysfakcjonujące rezultaty. Ten rozczarowujący rezultat oczywiście nie może stanowić najmniejszego wytłumaczenia dla niedociągnięć obserwowanych KPO, jednak pokazuje skalę wyzwań.

Jak odwrócić kurs?

Teoria Moore’a nie jest abstrakcyjnym konceptem – stanowi praktyczny przewodnik, który może skierować program na właściwą ścieżkę. Wymaga jednak odwagi, by porzucić mechaniczne „odhaczanie projektów” na rzecz skupienia się na jakości osiąganych rezultatów. Co to oznacza w praktyce?

• Stabilność i przejrzystość reguł – Zasady konkursów powinny być jasne od samego początku i niezmienne w trakcie realizacji. Każda zmiana w locie podważa zaufanie uczestników i utrudnia wykonanie zadań.
• Wzmocnienie instytucji – Konieczne jest zwiększenie liczby oraz kompetencji personelu obsługującego programy. Obecnie beneficjenci zamiast korzystać ze wsparcia państwa, często borykają się z nadmierną biurokracją.
• Integracja z systemem NFZ –  To jeden z kluczowych problemów. Projekty w ramach KPO przewidują otwieranie nowych pracowni diagnostycznych, ale nie zapewniają kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia. W efekcie szpitale inwestują w infrastrukturę, której nie mogą w pełni wykorzystać – bez kontraktu trudno osiągnąć wymagane wskaźniki. Ryzyko jest znaczne: zamiast poprawy dostępności usług, grozi zwrot dotacji, a placówki pozostają z kosztownym sprzętem, którego nie da się sfinansować z bieżącej działalności.
• Priorytet wartości publicznej – Ocena projektów powinna koncentrować się na fundamentalnym pytaniu: co ta inwestycja zmienia dla pacjentów i lekarzy? Równie istotne jest tempo i sposób wdrażania. System nie jest w stanie efektywnie zarządzać dziesiątkami konkursów i wielkoskalowych projektów jednocześnie. Lepiej zaplanować harmonogram etapowy, co ułatwi koordynację, zapewni realne wsparcie beneficjentom i pozwoli osiągnąć zamierzone efekty. Założenia muszą być konkretne i dostosowane do realiów danej placówki oraz potrzeb jej pacjentów – w przeciwnym razie powstanie infrastruktura efektowna na papierze, ale nieadekwatna do lokalnych wyzwań.
• Uczciwość wobec realiów – Potrzebna jest szczera debata o tym, że wdrażanie programu w tak krótkim czasie nie pozwala na trwałe reformy. Zamiast udawać, że wszystko idzie zgodnie z planem mimo napotykanych barier, lepiej wynegocjować wydłużenie terminów.

Innymi słowy – nie chodzi tylko o to, żeby wydać pieniądze i „odfajkować” wskaźniki. Chodzi o to, by te miliardy przełożyły się na realną poprawę jakości opieki i trwałe wzmocnienie systemu ochrony zdrowia.

Co naprawdę jest stawką?

Krajowy Plan Odbudowy w sektorze ochrony zdrowia to nie tylko kwestia finansów – to egzamin z umiejętności strategicznego, konsekwentnego działania państwa w interesie obywateli. Sprowadzenie go do tabelek i sprawozdań to prosta droga do podwójnej porażki: zmarnowania pieniędzy i utraty zaufania społecznego.

Jak przypomina Mark Moore, administracja publiczna istnieje, by tworzyć wartość publiczną. To ona powinna być kompasem dla decydentów. Nie polityczne interesy, nie presja terminów, lecz kluczowe pytanie: czy pacjenci i pracownicy ochrony zdrowia odczują realną poprawę?

Tylko inwestując w jakość, a nie tylko pospiesznie wypełniając kamienie milowe, możemy przekuć miliardy z KPO w trwałe fundamenty systemu ochrony zdrowia. W przeciwnym razie grozi nam nie tylko zmarnowana szansa – szczególnie bolesna, bo dotycząca zdrowia i życia – ale także pogłębienie frustracji pacjentów i medyków, którzy najbardziej oczekują zmian.

Niech KPO stanie się zatem symbolem mądrej, przemyślanej transformacji, a nie kolejnym rozdziałem biurokratycznych zmagań. Działajmy strategicznie, z myślą o przyszłości i ludziach, którzy na nas liczą.