Gdy współtworzenie szkodzi: o „dysfunkcji” tworzenia wartości publicznej

Szymon Brzósko, Robert Mołdach

Porażka współtworzenia

Wyobraźcie sobie sytuację, w której szpital wprowadza nowy model opieki nad pacjentami z cukrzycą typu 2. Zespół projektowy, pełen najlepszych intencji, postanawia zaangażować samych pacjentów w proces współtworzenia. Organizują warsztaty, ankiety i grupy robocze, gdzie chorzy dzielą się swoimi doświadczeniami, potrzebami i pomysłami. Wszystko wydaje się obiecujące – nowa usługa ma być idealnie dopasowana do ich realiów.

Jednak po wdrożeniu rzeczywistość okazuje się brutalna. Wielu pacjentów czuje się przytłoczonych natłokiem nowych zaleceń i narzędzi. Niektórzy rezygnują z wizyt kontrolnych, bo choć ich głos był „wysłuchany”, w praktyce został zignorowany. Rozwiązania, które wprowadzono, bardziej odpowiadały potrzebom personelu medycznego niż samym zainteresowanym. Zamiast poprawy jakości życia, pojawia się frustracja; zamiast lepszych wskaźników zdrowotnych – stagnacja. Zamiast sukcesu – porażka, która kosztuje wszystkich: pacjentów, szpital i cały system.

To właśnie zjawisko, które badacze określają mianem „dysfunkcji współtworzenia” – sytuacje, w których procesy mające zwiększać wartość publiczną prowadzą do niezamierzonych negatywnych skutków.

Dlaczego ten temat jest tak ważny? Rama wartości publicznej Marka Moore’a

Koncepcja „dis/value”, czyli dysfunkcji lub dewaluacji współtworzenia wartości publicznej, opisana przez Erikssona, Williamsa i Hellströma w 2023 roku, zyskuje na znaczeniu w kontekście zarządzania politykami publicznymi. Aby zrozumieć jej głębsze implikacje, warto odnieść się do ram wartości publicznej opracowanych przez Marka H. Moore’a, pioniera w dziedzinie zarządzania publicznego. Moore w swoim modelu podkreśla, że skuteczne zarządzanie publiczne opiera się na trójkącie strategicznym (strategic triangle), składającym się z trzech wzajemnie powiązanych elementów: wartości publicznej (public value), legitymizacji i wsparcia (legitimacy and support) oraz zdolności operacyjnych (operational capabilities).

Wartość publiczna to rdzeń – chodzi o rezultaty, które są pożądane przez społeczeństwo, takie jak poprawa zdrowia, równość czy efektywność usług. Legitymizacja i wsparcie obejmują poparcie od kluczowych interesariuszy, w tym polityków, obywateli i organizacji, co zapewnia autoryzujące środowisko (authorising environment) niezbędne do działania. Natomiast zdolności operacyjne to zasoby, umiejętności i procesy, które pozwalają na rzeczywistą realizację celów.

Tradycyjnie, mówiąc o współtworzeniu, współprojektowaniu czy współinnowacji w usługach publicznych, skupiamy się wyłącznie na pozytywach. Zakładamy, że aktywne angażowanie obywateli automatycznie podnosi wartość publiczną, prowadząc do efektywniejszych usług, bo uwzględnia głos samych zainteresowanych. W ramach trójkąta Moore’a współtworzenie mogłoby wzmacniać wszystkie elementy: zwiększać wartość poprzez lepsze dopasowanie usług, budować legitymizację przez partycypację i rozwijać zdolności operacyjne dzięki nowym pomysłom. Tymczasem badania pokazują, że nie zawsze tak jest – czasem efekt jest wręcz odwrotny, zakłócając równowagę trójkąta. Dysfunkcja może erodować legitymizację, gdy obywatele czują się oszukani, osłabiać wartość publiczną poprzez wzmocnienie nierówności i przeciążać zdolności operacyjne, jeśli procesy są źle zarządzane. Zrozumienie tego w kontekście modelu Moore’a pomaga unikać pułapek i budować bardziej zrównoważone strategie publiczne.

Czym właściwie jest „dysfunkcja”?

Dysfunkcja/dewaluacja to niezamierzone negatywne efekty i konsekwencje procesów współtworzenia usług publicznych. Zamiast pozytywnych wyników, interakcje te mogą niszczyć wartość lub generować rezultaty bardziej szkodliwe niż korzystne. Jak podkreślają autorzy, dysfunkcja jest nieuniknionym skutkiem interakcji między dostawcami usług a ich użytkownikami. Nie chodzi o błąd w systemie, lecz o jego naturalną cechę, którą trzeba przewidywać i zarządzać – szczególnie w świetle trójkąta Moore’a, gdzie brak równowagi między wartością, wsparciem i zdolnościami może prowadzić do systemowych porażek.

W tym kontekście kluczowe staje się rozróżnienie między wartością publiczną a wartością prywatną, które często wchodzą ze sobą w konflikt podczas procesów współtworzenia. Wartość publiczna, zgodnie z modelem Moore’a, odnosi się do zbiorowych korzyści pożądanych przez społeczeństwo jako całość – takich jak sprawiedliwość społeczna, równy dostęp do usług czy długoterminowa efektywność systemów publicznych. Z kolei wartość prywatna koncentruje się na indywidualnych lub grupowych zyskach, służących konkretnym osobom lub podmiotom, jak osobiste zadowolenie, oszczędności czasu czy finansowe korzyści. W procesach współtworzenia, gdzie aktorzy publiczni (np. instytucje państwowe) współpracują z prywatnymi (obywatele, organizacje pozarządowe czy firmy), te dwie sfery wartości mogą być zarówno współtworzone, jak i wspólnie degradowane.

Na przykład, przestrzeń współtworzenia i społeczeństwo obywatelskie mogą generować wartość prywatną dla wybranych jednostek lub grup, podczas gdy sektor publiczny ma za zadanie tworzyć wartość publiczną i społeczną. W złożonych środowiskach usług publicznych, cele wartości publicznej i prywatnej często się krzyżują, prowadząc do destrukcji wartości na styku tych sfer.

Ten konflikt wpisuje się w szerszą drogę od „Ja” do „My” – czyli przejścia od indywidualnych interesów (egoistyczne „Ja”, skupione na prywatnych wartościach) do zbiorowej harmonii („My”, opartej na wartości publicznej). Współtworzenie usług publicznych ma teoretycznie ułatwiać tę transformację, budując most między osobistymi potrzebami a wspólnym dobrem poprzez usieciowane relacje, w których wartość powstaje tylko w interakcjach między stronami.

Jednak konkurencja między wartościami prywatnymi a publicznymi może tę drogę utrudniać: indywidualne „Ja” dąży do maksymalizacji własnych korzyści (np. szybszej opieki medycznej dla siebie), co może podważać zbiorowe „My” (np. równy dostęp dla wszystkich). W rezultacie, zamiast integracji, pojawia się dysfunkcja – prywatne interesy dominują, wzmacniając nierówności, lub publiczne cele są ignorowane, prowadząc do frustracji i dewaluacji całego procesu.

Aby to zilustrować, pomyślcie o grupie przyjaciół planujących wspólne wakacje. Wszyscy mają głos, wszyscy uczestniczą w decyzjach – brzmi idealnie? Niekoniecznie. Taki „demokratyczny” proces często kończy się kłótniami, kompromisami, które nikogo nie satysfakcjonują, i wakacjami wspominanymi raczej negatywnie. W tym scenariuszu wartość prywatna (indywidualne preferencje, jak wybór plaży dla relaksu jednego przyjaciela) konkuruje z wartością publiczną grupy (wspólne „My”, czyli harmonijna podróż dla wszystkich). Jeśli „Ja” jednego uczestnika – np. uparte dążenie do luksusowego hotelu – przeważy, może zniszczyć zbiorową radość, prowadząc do dewaluacji całej przygody. Podobnie w usługach publicznych, brak zarządzania tą konkurencją zamienia współtworzenie w źródło konfliktu, gdzie prywatne korzyści jednych niszczą publiczną wartość dla ogółu.

Trzy poziomy tworzenia/niszczenia wartości

Proces tworzenia lub niszczenia wartości odbywa się na trzech poziomach, co można analizować przez pryzmat trójkąta strategicznego Moore’a, gdzie dysfunkcja zakłóca równowagę na poziomie indywidualnym, grupowym i społecznym.

Na poziomie indywidualnym, dotyczącym samego pacjenta czy użytkownika, współtworzenie może przynieść poczucie własnej skuteczności, zwiększoną wiedzę, poczucie przynależności i realną poprawę zdrowia czy sytuacji życiowej – wzmacniając tym samym wartość publiczną. Ale równie dobrze może prowadzić do frustracji, rozczarowania, braku sprawczości, a nawet utraty poczucia własnej wartości, co podważa legitymizację procesu. Powody? Słaba komunikacja, nieprofesjonalne zachowanie personelu, źle zaprojektowane informacje czy ograniczenia czasowe. Weźmy przykład konsultacji dotyczących nowej linii autobusowej: mieszkańcy spędzają wieczory na spotkaniach, wypełniają ankiety, czują, że współkształtują przyszłość dzielnicy. A potem okazuje się, że trasa była ustalona wcześniej z powodów technicznych, a ich opinie lądują w koszu.

Na poziomie grupowym, obejmującym społeczności czy grupy pacjentów, korzyści to usprawnione usługi dostosowane do specyficznych potrzeb, lepsze zrozumienie problemów różnych grup i skuteczniejsze interakcje między nimi – co buduje zdolności operacyjne. Jednak dewaluacja pojawia się, gdy usługi nie uwzględniają tych potrzeb, wzmacniając istniejące nierówności i osłabiając wsparcie społeczne. Głównym ryzykiem jest rekrutacja do procesów współtworzenia osób lepiej sytuowanych ekonomicznie, zawodowo czy społecznie, nawet z grup mniejszościowych – co daje fałszywy obraz reprezentatywności. Wyobraźcie sobie radę dzielnicy dyskutującą o nowym przedszkolu: uczestniczą głównie wykształceni, zamożni rodzice, którzy mogą sobie pozwolić na wieczorne spotkania. Głosy rodziców pracujących na zmiany, samotnych matek czy osób w trudnej sytuacji materialnej pozostają niesłyszalne.

Wreszcie, na poziomie społecznym, dotyczącym interesu publicznego, pozytywne efekty to wzrost zaufania, poprawa efektywności i innowacyjności systemu oraz wzmocnienie demokracji partycypacyjnej – harmonizujące cały trójkąt Moore’a. Ale dewaluacja następuje, gdy naruszane są szersze wartości, jak sprawiedliwość, równy dostęp czy odpowiedzialność publiczna, co zagraża legitymizacji. Głównym zagrożeniem jest zacieranie odpowiedzialności organizacji publicznych, które przerzucają obowiązki na NGO, rodziny czy stowarzyszenia. Przykładem może być system „adopcji” parków przez mieszkańców: brzmi ekologicznie i demokratycznie, ale w praktyce bogate dzielnice mają piękne zieleńce, a biedne – zaniedbane, bo mieszkańcom brakuje czasu i środków.

Lekcje z rzeczywistości: trzy studia przypadku

Lekcje z rzeczywistości płyną z trzech studiów przypadku z sektora opieki zdrowotnej, które badacze przeanalizowali, by pokazać mechanizmy dysfunkcji – i jak one zakłócają trójkąt strategiczny Moore’a.

W pierwszym, dotyczącym rehabilitacji płucnej w Wielkiej Brytanii, pacjenci z chorobami płuc współtworzyli program, ale mimo zaangażowania wielu czuło się gorzej niż przedtem. Powodem była słaba komunikacja personelu medycznego, nieprofesjonalnie przygotowane informacje i brak zrozumienia, jak uwagi pacjentów są wykorzystywane – co skutkowało niską frekwencją, frustracją i pogorszeniem samopoczucia, osłabiając wartość publiczną i zdolności operacyjne.

Drugi przypadek to profilaktyka raka wśród imigrantów w Szwecji: program zachęcał do badań, angażując lokalnych liderów do współprojektowania. Pozytywnym efektem był wzrost uczestnictwa o 42 procent, ale problemem rekrutacja najlepiej zintegrowanych imigrantów z lepszą sytuacją ekonomiczną i społeczną. W rezultacie najbardziej potrzebujące grupy pozostały poza systemem, co podważa legitymizację i równość w trójkącie Moore’a.

Trzeci przykład to centrum wsparcia dla chorych na raka w Szwecji, gdzie pacjenci onkologiczni współtworzyli i prowadzili miejsce spotkań. Powstało fizyczne centrum, co było sukcesem, ale problemy były podobne: lepsza reprezentacja „lepiej sytuowanych” pacjentów, a w szwedzkiej kulturze finansowanie publicznych usług z prywatnej dobroczynności budzi podejrzliwość. Ryzyko to zacieranie odpowiedzialności publicznych organizacji, przerzucanie usług na przyjaciół, rodziny i stowarzyszenia – co może wykluczać pewne grupy i tworzyć wartość dla jednych, niszcząc ją dla innych w systemie, zakłócając tym samym cały trójkąt strategiczny.

Analogia z metodyką poprawy jakości: „miary równoważące”

Koncepcja „dysfunkcji” współtworzenia znajduje swoje odzwierciedlenie w metodyce poprawy jakości w medycynie, szczególnie w koncepcji „miar równoważących” (balancing measures), które wywodzą się z podejścia do zarządzania jakością w opiece zdrowotnej, takich jak model IHI (Institute for Healthcare Improvement). Miary równoważące to narzędzia stosowane w procesach doskonalenia usług, które mają na celu identyfikację i monitorowanie niezamierzonych negatywnych konsekwencji wprowadzanych zmian, które z założenia mają poprawić określony aspekt systemu – np. skrócenie czasu oczekiwania na wizytę. Ich geneza sięga metodologii Lean i Six Sigma, które w latach 90. XX wieku zaczęto adaptować w ochronie zdrowia, aby zapewnić, że poprawa w jednym obszarze (np. efektywności) nie powoduje szkód w innym (np. dostępie do usług). Miary równoważące są kluczowe w holistycznym podejściu do zarządzania zmianą, ponieważ zmuszają do spojrzenia poza główne cele i uwzględnienia potencjalnych kosztów ubocznych.

Podobnie dysfunkcja współtworzenia, opisana przez Erikssona i współpracowników, wskazuje, że inicjatywy takie jak współtworzenie, z założenia mające generować wartość publiczną, mogą jednocześnie wywoływać szkodliwe efekty, jeśli nie są odpowiednio zarządzane. Ta paralela rezonuje z trójkątem strategicznym Moore’a, gdzie brak równowagi między wartością publiczną, legitymizacją i zdolnościami operacyjnymi prowadzi do erozji wartości systemu. Na przykład, wprowadzenie nowego systemu kolejkowego może skrócić czas oczekiwania na wizytę (wartość publiczna), ale jeśli wyklucza pacjentów niekorzystających z Internetu, podważa legitymizację (brak wsparcia społecznego) i ujawnia ograniczenia zdolności operacyjnych (np. brak alternatywnych kanałów dostępu). Miary równoważące w tym przypadku mogłyby obejmować monitorowanie odsetka pacjentów wykluczonych z systemu, aby zidentyfikować i zminimalizować negatywne skutki.

Obie koncepcje – dysfunkcja i miary równoważące – zachęcają do holistycznego spojrzenia, by uniknąć „tragedii współprojektowania” i zapewnić pozytywny bilans działan. Wspólnym mianownikiem jest świadomość pułapek i niezamierzonych konsekwencji, które mogą podkopać sukces inicjatywy. Dzięki miarodajnemu monitorowaniu i zarządzaniu ryzykami można lepiej zrównoważyć trójkąt Moore’a, zapewniając, że współtworzenie nie tylko generuje wartość, ale także minimalizuje jej destrukcję.

Co robić? Przewodnik w kontekście trójkąta Moore’a i łańcucha wartości publicznej.

Aby zarządzać dysfunkcją w procesach współtworzenia, warto wykorzystać dobrą praktykę, integrując ją nie tylko z trójkątem strategicznym Moore’a – skupiającym się na równoważeniu wartości publicznej, legitymizacji i wsparcia oraz zdolności operacyjnych – ale także z jego koncepcją łańcucha wartości publicznej (Public Value Chain). W modelu Moore’a, łańcuch ten opisuje proces tworzenia wartości publicznej jako sekwencję kroków, w której zasoby (w tym ludzkie i finansowe) są przekształcane w działania, a te w rezultaty pożądane przez społeczeństwo. Kluczową rolę odgrywają tu beneficjenci (beneficiaries) – bezpośredni odbiorcy usług, tacy jak pacjenci czy mieszkańcy, którzy czerpią korzyści z poprawy jakości życia; obligatariusze (obligatees) – ci, którzy ponoszą koszty lub obowiązki, np. podatnicy finansujący system, ale nie zawsze bezpośrednio korzystający; public spirit (duch publiczny) – zbiorowe zaangażowanie i entuzjazm obywatelski, który napędza partycypację i buduje zaufanie; oraz wspierający pomocnicy (enablers lub facilitators) – partnerzy, tacy jak NGO, eksperci czy liderzy społeczności, którzy ułatwiają postęp, zapewniając zasoby, wiedzę i motywację.

Rozważając łańcuch wartości publicznej, kluczowe jest zidentyfikowanie, kto może zostać wykluczony na różnych etapach: beneficjenci z grup marginalizowanych (np. imigranci czy osoby ubogie) mogą nie otrzymać korzyści, jeśli procesy współtworzenia faworyzują lepiej sytuowanych; obligatariusze, jak podatnicy z niższych warstw społecznych, mogą czuć się obciążeni kosztami bez wpływu na decyzje, co eroduje legitymizację; brak public spirit wśród wykluczonych grup osłabia zbiorowe zaangażowanie, prowadząc do stagnacji a niedostateczna rola pomocników może blokować innowacje, przeciążając zdolności operacyjne. Integracja tych elementów pomaga uniknąć dysfunkcji, zapewniając, że łańcuch tworzy wartość inkluzywną, a nie destrukcyjną.

Korzystając z dobrej praktyki zacznij od kluczowych pytań, które odnoszą się bezpośrednio do łańcucha: kto naprawdę korzysta z procesów współtworzenia (beneficjenci?), czyje głosy pozostają niesłyszalne i dlaczego (obligatariusze czy grupy bez public spirit?), gdzie leżą granice – kiedy szkody przeważają nad korzyściami (np. gdy koszty dla obligatariuszy przekraczają korzyści dla beneficjentów), jak lepiej reprezentować najbardziej wrażliwe grupy (włączając pomocników) i jak eliminować uprzedzenia instytucjonalne (budując public spirit). Te pytania pomagają utrzymać legitymizację i równowagę w łańcuchu.

Przed rozpoczęciem projektu zidentyfikuj grupy ryzyka, czyli tych, którzy mogą zostać wykluczeni w łańcuchu – np. beneficjenci bez dostępu do technologii czy obligatariusze ignorowani w konsultacjach – zaplanuj różnorodne kanały rekrutacji zamiast polegać na standardowych (włączając pomocników z lokalnych społeczności), i przygotuj „miary równoważące”, by mierzyć negatywne skutki, takie jak erozja public spirit czy nierównowaga między korzyściami a kosztami. To wzmacnia zdolności operacyjne i zapewnia, że łańcuch jest tworzony płynnie.

Podczas realizacji monitoruj proces na bieżąco, nie czekając do końca, regularnie sprawdzaj, czy wszystkie głosy są słyszalne (w tym beneficjentów i obligatariuszy), i buduj systemy wczesnego ostrzegania przed dysfunkcją, np. poprzez ankiety mierzące poziom public spirit. Włączanie pomocników na tym etapie pomaga popychać sprawy, budując wartość publiczną i zapobiegając przerwom w łańcuchu.

Po zakończeniu oceń rzeczywiste efekty, nie tylko pozytywne – analizując, jak łańcuch wpłynął na beneficjantów (korzyści), obligatariuszy (koszty), public spirit (zaangażowanie) i pomocników (efektywność) – wyciągnij wnioski na przyszłość i podziel się doświadczeniami z innymi organizacjami. To zapewnia ciągłe wsparcie i legitymizację, zamykając pętlę łańcucha wartości publicznej w sposób zrównoważony.

Nie idealizuj współtworzenia: realizm w ramach Moore’a

Pamiętaj: angażowanie obywateli nie jest samo w sobie dobre ani złe; to narzędzie, które może służyć różnym celom i przynosić różne efekty. W kontekście trójkąta strategicznego Moore’a, współtworzenie może być potężnym mechanizmem wzmacniającym wartość publiczną, ale tylko jeśli jest zrównoważone z legitymizacją i zdolnościami operacyjnymi. Równie istotne jest spojrzenie przez pryzmat łańcucha wartości publicznej (Public Value Chain), który podkreśla, że wartość powstaje w sekwencji działań, gdzie beneficjenci (odbiorcy usług), obligatariusze (ponoszący koszty), public spirit (duch publiczny napędzający zaangażowanie) i popychający do przodu pomocnicy (partnerzy wspierający proces) muszą współgrać, by uniknąć dysfunkcji. Brak równowagi w tym łańcuchu – np. wykluczenie beneficjentów z grup marginalizowanych, ponadproporcjonalne uwzględnienie interesów pewnych grup potrzebujących, ignorowanie obligatariuszy czy osłabienie public spirit – może prowadzić do niszczenia wartości, zamiast jej tworzenia.

Nie chodzi o rezygnację z partycypacji, bo to byłoby katastrofą dla demokracji. Chodzi o robienie tego mądrze, z pełną świadomością ryzyk i gotowością do ich zarządzania. Zamiast ślepej wiary w siłę partycypacji, potrzebujemy dojrzałego, zbilansowanego podejścia, które uwzględnia zarówno korzyści, jak i zagrożenia – tak, by zarówno trójkąt Moore’a, jak i łańcuch wartości publicznej pozostały w równowadze. To oznacza projektowanie procesów współtworzenia, które wzmacniają public spirit, angażują różnorodnych beneficjentów i obligatariuszy oraz efektywnie wykorzystują pomocników, by wartość publiczna nie była budowana kosztem wykluczenia czy frustracji.

To nie pesymizm, lecz realizm, który może uchronić nas przed kosztownymi błędami i naprawdę poprawić jakość usług publicznych, tworząc spójny łańcuch wartości, który służy całemu społeczeństwu.